Octubre de 1998. El Huracán Mitch arrasa Centroamérica. Mueren más de 10.000 personas, desaparecen otras 9.000. Dos millones sufren daños de un tipo u otro, y las pérdidas económicas superan los 5.000 millones de euros (más de 830.000 millones de pesetas), el 15% del Producto Interior Bruto regional, aunque la rehabilitación será bastante más cara, porque no es fácil acceder a las zonas afectadas y porque existen notables carencias de infraestructura. Pero no son las grandes cifras, sino los pequeños dramas personales, lo que moviliza a la sociedad española, sensibilizada por las imágenes que aparecen en televisión y por la hermandad cultural con Iberoamérica, que de algún modo hace sentir la tragedia como propia.

Se abren cuentas en los bancos, se organizan recogidas de ropa y alimentos... En pocas semanas, las ONGs recaudan más de 25.000 millones de pesetas, cifra que supera con creces las de cualquier campaña anterior. Y el Gobierno actúa, se lo pide a gritos la opinión pública: después de escuchar infinidad de veces que España se ha convertido en el primer inversor en Iberoamérica, que ha sido un factor clave en la reconciliación nacional de Guatemala, que —llegó incluso a decirse— la mediación española contribuyó esencialmente al éxito de la visita del Papa a Cuba, y otros tantos mensajes triunfalistas, hay que estar ahora a la altura de las circunstancias.

España asume un papel de liderazgo mundial, lanza interesantes propuestas a los países donantes para optimizar la ayuda, incluidas medidas para suavizar el peso de la deuda externa, y toma la iniciativa en el seno de la Unión Europea..., hasta que otros países, sobre todo Francia, que desde la feliz invención del término América Latina no pierde una ocasión para aumentar su influencia en la zona (lo mismo que España, de vuelta en la escena internacional, pretende a costa de Portugal), doblan la apuesta española: nada de moratoria, condonación. Cosas del impacto televisivo, que provoca curiosas competiciones solidarias allí donde estas políticas venden, mientras persisten cientos de dramas olvidados, sin imágenes.

Por aquellos días de otoño, las redacciones no cesaban de recibir notas de prensa: El Gobierno aprueba una ayuda de tantos millones; España es el país europeo más solidario con los damnificados del huracán Mitch.... En otras palabras: misión cumplida.

Un año después, con la cabeza algo más fría, y olvidada la guerra de cifras, Intermón ha querido hacer balance. ¿Estuvo la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) española a la altura de las circunstancias? Don Gonzalo Fanjul, responsable de estudios de la organización, responde con un rotundo no, muy en consonancia con el bajo perfil de la cooperación que mantenemos con la región. Y eso que es aquí donde España ha obtenido buena parte de su prestigio internacional, fundamentalmente a raíz del apoyo al Grupo de Contadora (España fue en su momento el único país occidental en dar la bienvenida a esta iniciativa que pretendía solucionar pacíficamente, y en el marco iberoamericano, algunos conflictos pendientes, pese a las presiones que insistían en evaluarlos en clave Este-Oeste, socialismo contra mundo libre, y no como fruto de la miseria).

Poco importa, no es aquí donde se concentran los intereses económicos españoles. Se trata más bien de un escenario propicio para políticas de prestigio a bajos costes, sin riesgos. Por eso, cuando llegó la catástrofe, a salvo como estaban esos intereses (no como cuando la crisis financiera azotó el Cono Sur, que sí había de notarse, y mucho, en los balances de los bancos españoles, empresas de telecomunicaciones, energéticas..., con riesgos ciertos de traducirse también a este lado del Atlántico en menos crecimiento económico y menor descenso del paro), no hubo justificación alguna para hacer peligrar las políticas de reducción del déficit público.

Así se incurrió en una práctica, muy al uso en otros países, que Fanjul califica de preocupante y que consiste en limitarse a redistribuir partidas ya aprobadas y obtener fondos a costa de terceros proyectos ya programados, que, por consiguiente, no podrán ser ejecutados. Igual que en Kosovo. Sumando la AOD española en los dos casos, de un total de 32.251 millones de pesetas, sólo 3.251 han sido, según Intermon, recursos extraordinarios. No es que critique la ayuda de emergencia, que, de todos modos, en el caso español es insuficiente —dice Fanjul—, pero no es precisamente la mejor solución costearla a cargo de la ayuda al desarrollo. Lo que ocurre es que la opinión pública entiende mucho mejor la respuesta inmediata a una crisis, de la que todos los días hablan los medios de comunicación, que no programas mucho más complicados que requieren un trabajo de varios años para ver resultados.

Si algo está claro es que para que la ayuda sea eficaz, no basta con improvisar y hacerse la foto. Ni a golpe de talonario. Es difícil cuantificarlo, pero a nadie sorprende a estas alturas leer acerca de ayudas que no llegan nunca a su destino. Éste fue uno de los mayores quebraderos de cabeza de la anterior Comisión Europea, la que presidía Jacques Santer, con casos sonados, como los de Albania, Rusia o la Autoridad Nacional Palestina, donde las mafias locales y algunos funcionarios corruptos hicieron su agosto a costa de los sufrimientos de la población y de los contribuyentes europeos. Pero de los errores se aprende, sobre todo cuando varios Gobiernos y buena parte del Parlamento Europeo pretenden reducir al mínimo el poder de las instituciones comunitarias y van a utilizar cualquier asunto que huela a escándalo.

EL CASA DE NICARAGUA

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Eso explica, por ejemplo, la paralización del proyecto Apoyo a la construcción de viviendas en Managua, en Nicaragua, por el que se iban a construir 800 viviendas y a reparar otras 500. El Presidente nicaragüense, el conservador Arnaldo Alemán, exigió a última hora, y a modo de ultimatum, designar personalmente a los primeros 14 beneficiarios de las viviendas, miembros todos ellos de su partido. Ante la negativa de los representantes europeos, dispuestos antes a dar el tiempo y el dinero por perdidos que a transigir lo más mínimo, el Gobierno paralizó el pasado mes de julio el proyecto. Con estas palabras lo justificaba Alemán: Los nicaragüenses tenemos dignidad y estamos acostumbrados a comer polvo, así que lo seguiremos comiendo, los mismos argumentos que esgrimió para explicar a sus ciudadanos por qué la democracia nicaragüense no podía aceptar, pese a que en los primeros días de la tragedia cualquier ayuda era poca, el auxilio de Cuba.

El caso de Nicaragua no es único, pero sí el más documentado de entre los cuatro principales afectados por el huracán Mitch. La Coordinadora Civil, grupo que reúne a más de 300 organizaciones de diversa procedencia, ha realizado una auditoría sobre la eficacia de la ayuda para la reconstrucción en este país. Se realizaron más de 60.000 entrevistas, entre otros, a 300 líderes comunitarios y a los alcaldes de 61 municipios afectados por el huracán, y se concluyó que el 70% de las personas que sufrieron pérdidas recibió ayuda, mientras que el 30% restante, no. Pero además, el 35% de quienes no sufrieron pérdidas sí recibió ayuda.

Parte de ese dinero era español. De los algo más de 30 millones de euros en créditos sin intereses para proyectos de reconstrucción en este país, 25 van a parar a dos objetivos cuando menos dudosos, pese a que el Ministerio de Economía y Hacienda eliminó varios proyectos propuestos por el Gobierno nicaragüense. Algo más de la mitad está sirviendo para financiar la ampliación a cuatro carriles de la carretera Managua-Granada, que une la capital con una de las principales zonas turísticas del país y que no sufrió daños con el Mitch. Otros 9,5 millones de euros han sido destinados a la mejora y pavimentación de la carretera Granada-Tecolostote, una zona afectada de baja intensidad. Sólo el tercer proyecto, la rehabilitación y ampliación del sistema de alcantarillado de Tipitapa, corresponde a una zona altamente afectada. Aquí se destinaron los 5,5 millones restantes.

Cierto. Se trata de anécdotas, de accidentes, que en absoluto desvirtúan el importante papel que juega la Ayuda Oficial al Desarrollo. Otra cuestión es, sin embargo, qué calificar de ayuda y qué no. Y es que, en el caso español, la mayor parte de la ayuda es ligada, esto es, condicionada a la adquisición de bienes y servicios españoles. Según datos del Gobierno, un 46% de la AOD entre 1992 y 1997 tuvo este carácter. El CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo), de la OCDE, (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), formado por los 20 países donantes de esta organización y la Comisión Europea) lo eleva a un 67,38%.

En su informe de 1998, llega a decir: Las autoridades españolas opinan que los beneficios para la economía española son esenciales para justificar un programa de ayuda. Esta posición se ha reforzado en los últimos años, ya que a las ONG se les ha pedido que adquieran bienes y servicios en España. Existe un amplio respaldo en todo el espectro político a favor de la vinculación de la ayuda española, esencialmente sobre la base de que la ayuda puede y debe ser mutuamente beneficiosa en sentido directo tanto para el donante como para el receptor.

Se trata, normalmente, de créditos a tipos de interés más bajos que los del mercado. El problema que se plantea es que son, al fin y al cabo, créditos, y generan por tanto más deuda. Y que lo que sí resulta más caro son los productos, al perderse buena parte en comisiones legales y otras trabas burocráticas. Según un estudio de la OCDE, el sobrecoste oscila entre un 10% y un 20%. Y además —advierte—, con este tipo de operaciones no siempre se priorizan las necesidades reales del receptor e incluso, en algunos casos, resultan perniciosas, porque impiden el desarrollo de la industria local.

En cuanto al beneficio que esto supone para las empresas exportadoras, existen también importantes discrepancias. Por un lado, impulsa que entren empresas en mercados a los que, por la falta de seguridad jurídica y económica en la mayoría de los países subdesarrollados, no accederían en condiciones normales. Pero, por otra parte, al depender de subvenciones, no están en condiciones de competir con otras empresas. Y además, introducen importantes distorsiones en la competencia interna. Según el Tribunal de Cuentas, entre 1976 y 1993 un 46% de los créditos FAD (el principal crédito para el desarrollo que otorga España) se repartió entre sólo cinco empresas.

Pero el mayor problema de estos créditos es su opacidad, que a menudo genera escándalos que desprestigian la AOD en su conjunto. Recientemente se ha conocido que la empresa Eductrade, propiedad de un conocido empresario editorial español, vendió material escolar a Chile con cargo a estos fondos con un sobreprecio de 664 millones de pesetas, un 70% más caro de lo que hubiera costado en el mercado. El asunto puede complicarle la segunda vuelta de las elecciones a Ricardo Lagos, por aquel entonces ministro de Educación. Y, sin embargo, éste es un asunto menor en comparación a otros que se han ido conociendo.

Antes de la incorporación al CAD en 1992, que exige a sus miembros una serie de requisitos en el carácter de la ayuda, fueron frecuentes los créditos FAD para adquirir material de defensa: más de 60.000 millones entre 1980 y 1990, sin duda el caso más sangrante de subordinación ciega de la AOD a los intereses económicos de España. Angola, Mozambique, Sudán, Somalia..., que si no estaban entonces en guerra lo han hecho unos años más tarde, fueron algunos de los beneficiados. Con posterioridad a 1992, se catalogó como ayuda al desarrollo una venta de vehículos militares y policiales a Angola por valor de 1.113 millones de pesetas, pero el Gobierno respondió que esa partida había sido aprobada en 1989.

De cualquier modo, España ha seguido exportando armas a los mismos países que, al mismo tiempo, eran receptores de su AOD. Por ejemplo, a Indonesia, cuarto receptor de ayuda y décimo comprador de armamento español, que, según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ingresó en 1996 seis dólares per cápita en ayuda al desarrollo y gastó 23 en armamento. O Angola, octavo importador de armas españolas y noveno receptor de AOD, con un gasto militar de 40 dólares por año y persona y unas ayudas al desarrollo de 51 dólares per cápita.

Pero España no es ninguna excepción. Raro es el país que no ha protagonizado algún escándalo humanitario. De lo que prácticamente ningún Gobierno se libra es de haber utilizado la AOD, antes que como herramienta para la cooperación, como instrumento al servicio de sus intereses políticos y económicos. Así financia Japón buena parte de sus exportaciones al sudeste asiático; así intentan mantener Francia y Gran Bretaña la influencia en sus antiguas colonias africanas; así conquista España territorios que pertenecieron a Portugal y se abre camino en el gran mercado chino; así mantiene EE.UU. su peso en Oriente Medio, al tiempo que sus Gobiernos, sean republicanos o demócratas, mantienen contento al poderoso grupo de presión judío...

¿Ayuda al desarrollo? En realidad, la AOD es algo muy reciente que sólo poco a poco va tomando cuerpo, de la mano de una opinión pública que demanda cada vez mayores niveles de transparencia y autenticidad. Su aparición puede situarse al término de la segunda guerra mundial, pero con unas características que poco tienen que ver con las actuales. Para entender la magnitud y el alcance de los cambios, hay que hacer referencia a una serie de puntos especialmente relevantes: las modificaciones en el sistema de relaciones internacionales respecto al que regía cuando nació la ayuda, los condicionamientos que impone una creciente conciencia de globalidad, las modificaciones habidas en la explicación teórica del desarrollo, la creciente importancia de actores no gubernamentales, como son las ONGs y las multinacionales...

El desmoronamiento del bloque del Este ha sido quizá el cambio más espectacular. En primer lugar, hoy estamos ante un mundo multipolar; ya no existen dos bloques en conflicto, sino al menos tres: Norteamérica, Europa y el Pacífico, entre los que, en lugar de una confrontación ideológica y militar, existe una rivalidad económica. La ayuda al desarrollo, como elemento clave de las políticas internacionales de los Estados, no podía permanecer inalterable. Y si antes cabía el reproche de que era utilizada por los dos bloques para ganar adeptos entre países del tercer mundo (originalmente, el bloque de los No Alineados), hoy se le acusa con frecuencia de primar el interés económico de los donantes. Bien es verdad que lo que ocurrió durante la guerra fría, las guerras y dictaduras que financió la solidaridad occidental o el internacionalismo proletario sólo ahora empezamos a conocerlo realmente. Ésta es una gran diferencia, sin duda. El contribuyente tiene hoy claro que con el dinero de la cooperación no se juega.

En segundo lugar, el mundo económico actual se presenta mucho más inestable que en el pasado, inestabilidad que se deriva de los mayores grados de libertad que existen en las transacciones internacionales, y del deterioro que han sufrido los sistemas de regulación. Ante el creciente flujo de inversiones privadas, durante la década de los 90, a regiones en desarrollo, fundamentalmente el sudeste asiático e Iberoamérica, la AOD sufrió una merma considerable, al interpretarse que esos capitales sustituían la función de la ayuda. Pero, además de estar concentrada en unos pocos países (China, Brasil, México, Argentina...), la reciente crisis financiera ha tirado por la borda esas teoría. En muchos países quedarán sin cumplirse infinidad de esperanzas.

Es paradigmático el caso de Brasil. El Plan Real del Presidente Fernando Henrique Cardoso reemplazaba trasnochadas teorías de la dependencia por una fe casi ciega en el mercado, que mejoraría las grandes cifras de la Contabilidad Nacional y permitiría después un reparto equitativo de la riqueza. Se requería un duro proceso de apertura económica para que la entrada de productos extranjeros presionara los precios a la baja y ahuyentara el fantasma de la hiperinflación, aunque provocando serias dificultades a la industria nacional. Llega entonces la crisis asiática. Para detener la fuga de capitales, hay que subir hasta donde haga falta los tipos de interés. Se multiplica la deuda externa, se encarece el nivel de vida, y los ciudadanos se encuentran con que todos los esfuerzos, una vez más, han sido en balde.

También el carácter de las inversiones lleva a cuestionar que puedan sustituir a la AOD. En ocasiones, suponen una importante transferencia tecnológica hacia los países menos desarrollados, pero, no pocas veces, sólo buscan mano de obra barata y leyes medioambientales permisivas, alimentan redes de corrupción locales y agudizan aún más las desigualdades sociales. Le Floch-Prigentel, presidente de la multinacional Elf entre 1989 y 1993, no ha tenido reparos en reconocer que su compañía nombró y depuso Gobiernos en África a su antojo. Hoy, el régimen de Teodoro Obiang, en Guinea Ecuatorial, se mantiene gracias a importantes petroleras estadounidenses. Y sobran también ejemplos de empresas que han utilizado y utilizan mano de obra infantil, hipotecando con ello el futuro de ese país, al privarlo de hombres instruidos para el día de mañana.

Cuando el Presidente estadounidense Bill Clinton intentó seducir a África con su famosa propuesta trade not aid (comercio, no ayuda), lo frenó en seco Nelson Mandela: Ayuda y comercio. O, al menos, otro comercio que no discrimine sistemáticamente a los países en vías de desarrollo. Más que ayuda, de hecho, lo que muchos países piden es un nuevo orden económico internacional, que si abre las fronteras a las manufacturas, lo haga también con los productos agrícolas y textiles (si sólo en los sectores textil y confección se suprimieran todas las medidas proteccionistas, la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo ha calculado que el empleo en los países en desarrollo aumentaría en un 20%); que si deja marchar a sus cerebros, deje pasar también a sus emigrantes; que si deja que millones de euros circulen cada minuto a sus anchas por el mundo, permita que sus trabajadores en el extranjero envíen sin trabas sus sueldos a casa...

En la última cumbre de la Organización Mundial del Comercio, celebrada en Seatle, los países del sur obtuvieron un notable éxito, paradójicamente, gracias a que la cumbre constituyó un rotundo fracaso, sin que se alcanzara acuerdo alguno. Pocas veces se dio como aquí un diálogo Norte-Sur, aunque sólo fuera porque una parte no pudo imponer, sin más, sus condiciones a la otra. También fue un acontecimiento que la sociedad civil, si bien es cierto que con notables excesos en algún caso y con alteraciones del orden público, hiciera oir su voz de un modo tan masivo en una cuestión hasta hace poco reservada a economistas y expertos en relaciones internacionales. Se oyó hablar, de nuevo, de 0,7%, esa propuesta lanzada en 1972 por la ONU y abrumadoramente incumplida, como tantas otras que dicen qué puede y qué no puede llamarse ayuda. O de destinar un 20% de esa AOD a los países más pobres. Son propuestas que, en la mayoría de los casos, han lanzado los propios países desarrollados y que ahora la sociedad civil se encarga de recordar a sus Gobiernos.

¿Y España? No hace ni siquiera 20 años éramos receptores de ayuda. Somos nuevos en el club de los ricos. Pero lo cierto es que, poco a poco, la AOD española adquiere credibilidad. Un buen paso, a juicio de las ONG, ha sido la aprobación de la Ley de Cooperación. El Plan Director que debía dotarle de contenido ha quedado, sin embargo, repetidamente pospuesto, ante las disputas entre el Ministerio de Economía y el de Asuntos Exteriores por el control de las partidas presupuestarias. Y las ambiciones iniciales se han ido reduciendo mientras tanto. Los fondos para AOD serán inferiores a los previstos; queda pendiente profundizar en algunos mecanismos para la evaluación de la ayuda y de los criterios que deben cumplir los receptores; falta aún transparencia... Pero introduce un elemento de racionalización en la cooperación española de la que hasta ahora se carecía. El debate, en cualquier caso, ya está en la calle.

Álvaro de los Ríos
Ricardo Benjumea